Uniwersytet Karpacki

Zbigniew Niewiadomski

(fragment ekspertyzy)

Rekomendowane formy udziału publicznego we wdrażaniu Konwencji Karpackiej

Jak wynika z powyższej analizy – obowiązujące przepisy prawa wewnętrznego RP zapewniają wystarczające podstawy prawne i określają ponadto szereg możliwych form udziału publicznego w ochronie przyrody i krajobrazu, zachowaniu dziedzictwa kulturowego lub planowaniu zrównoważonego rozwoju, czyli dziedzinach objętych postanowieniami Konwencji Karpackiej.

Dają one możliwość społecznego zaangażowania się zarówno w zmierzające do wydania konkretnej decyzji postępowania administracyjne, jak też w procesy legislacyjne, służące przyjęciu strategii, planów działania lub programów. Zapewniają możliwość udziału publicznego w dotyczących powyższych dziedzin procesach decyzyjnych zarówno podmiotom o charakterze kolektywnym (np. organizacjom pozarządowym, stowarzyszeniom, organom jednostek samorządu terytorialnego) jak i pojedynczym osobom, niezależnie od tego, czy podmioty biorące udział w postępowaniach realizują swój interes faktyczny lub prawny, czy też nabywają przymiotu strony postępowaniu z uwagi na występowanie przez siebie w interesie publicznym (społecznym). 

Udział publiczny we wdrażaniu Konwencji Karpackiej jest dodatkowo usankcjonowany w polskim prawie wewnętrznym również tym, że ujęte w Konwencji działania na rzecz ochrony przyrody i dziedzictwa kulturowego, oraz stanowiąca jej przewodnią ideę koncepcja współpracy pomiędzy zamieszkującymi Karpaty społecznościami, samorządami, instytucjami i organizacjami z wszystkich Stron Konwencji określone są polską ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[1] jako zadania należące do sfery zadań publicznych (zgodnie ze sformułowaniami użytymi w ustawie
są to odpowiednio: ekologia i ochrona zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, ochrona dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, oraz działalność na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami[2]).     

Należy w tym miejscu podkreślić, że proces wdrażania Konwencji Karpackiej nie jest jeszcze w pełni przygotowany od strony legislacyjnej na szczeblu międzynarodowym, z uwagi na fakt, że formalny proces konstytuowania się jej dokumentów wykonawczych (np. protokołów tematycznych) nie został  jeszcze zakończony. Dlatego też w wielu objętych Konwencją dziedzinach brak jest jeszcze szczegółowych uregulowań prawnych, określających jakie działania mają zostać podjęte w ramach stosownych polityk sektorowych dla realizacji jej celów ogólnych.

Udział publiczny we wdrażaniu Konwencji Karpackiej po stronie polskiej jak dotychczas ograniczał się przede wszystkim do udziału przedstawicieli społeczności zamieszkujących Karpaty w organizowanych mniej więcej raz w roku przez Krajowy Punkt Kontaktowy Konwencji Karpackiej (CC NFP, od ang. Carpathian Convention National Focal Point) w Ministerstwie Środowiska posiedzeń Krajowego Komitetu Sterującego Konwencji Karpackiej. W skład tego ciała konsultacyjnego, poza przedstawicielami resortów, których zakresu działania dotyczy Konwencja, oraz właściwych instytucji (np. GIOŚ, GDOŚ i Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska, Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i parków narodowych z polskich Karpat) wchodzą również przedstawiciele urzędów wojewódzkich i marszałkowskich województw małopolskiego, podkarpackiego i śląskiego, organizacji pozarządowych, oraz czterech Euroregionów (E. Beskidy, E. Karpacki, E. Tatry, E. Śląsk Cieszyński).

Z jednej strony nie można jeszcze uznać, że powyższy skład Krajowego Komitetu Sterującego obejmuje pełną reprezentację karpackich społeczności lokalnych, gwarantując tym samym szeroki udział publiczny w działaniach prowadzonych, jak dotychczas, przede wszystkim przez centralne organy administracji rządowej. Z drugiej jednak strony nie sposób wyobrazić sobie możliwości organizowania posiedzeń kolegialnego organu lub ciała konsultacyjnego włączającego w swój skład przedstawicieli wszystkich jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli z obszaru objętego zasięgiem stosowania Konwencji po stronie polskiej (czyli przedstawicieli trzech województw, 27 powiatów i 224 gmin), oraz np. wszystkich nadleśnictw i organizacji pozarządowych działających w polskich Karpatach. Już w chwili obecnej, przy obecnym składzie Krajowego Komitetu Sterującego liczącym 46 osób nie jest praktycznie możliwe, by Komitet ten zebrał się kiedykolwiek w komplecie. Należy jednak zauważyć, że tego typu krajowe ciało konsultacyjno-koordynacyjne działające na rzecz wdrażania Konwencji, co więcej – z udziałem przedstawicieli sektorów samorządowego i pozarządowego, funkcjonuje jak dotychczas wyłącznie po stronie polskiej, podczas gdy pozostałe Strony Konwencji są zainteresowane przeniesieniem tego typu dobrej praktyki na własny grunt, ale jeszcze tego nie uczyniły.    

Ponadto, posiedzenia Krajowego Komitetu Sterującego mają przede wszystkim charakter informacyjny, służący przeglądowi wdrażania postanowień Konwencji Karpackiej przez właściwe resorty administracji rządowej, omówieniu wyników oficjalnych spotkań organów wykonawczych lub pomocniczych Konwencji, koordynacji działań poszczególnych resortów, lub przygotowaniom strony polskiej do kolejnego Spotkania Konferencji Stron (COP) Konwencji. Taki charakter spotkań Komitetu jest jak najbardziej właściwy i wystarczający z uwagi na to, że działania podejmowane obecnie w ramach Konwencji mają nadal przede wszystkim charakter oficjalnych uzgodnień międzynarodowych.

Tym niemniej, już teraz należy się zastanowić, jakie formy może przyjąć udział publiczny na zbliżającym się coraz bardziej etapie wdrażania postanowień Konwencji oraz jej dokumentów wykonawczych
w codziennej praktyce i w konkretnych przedsięwzięciach. Tym bardziej, że Konwencja wkracza już powoli w fazę przygotowywania dokumentów wykonawczych na szczeblu krajowym (np. krajowych strategii lub planów działań do poszczególnych protokołów tematycznych Konwencji), które winny uwzględniać opinie, aspiracje i priorytetowe wspólne potrzeby mieszkańców Karpat.  

Pierwszą możliwą formą udziału publicznego we wdrażaniu Konwencji Karpackiej, nawiązującą wprost do idei społeczeństwa obywatelskiego, jest bezpośredni udział w tym procesie zainteresowanych takim udziałem pojedynczych osób fizycznych. Mogą to być zarówno eksperci w poszczególnych dziedzinach nauki bądź praktyki, związanych z tematyką objętą Konwencją i jej tematycznymi protokołami, działacze samorządowi lub społeczni, jak również mieszkańcy regionu czy też obywatele, którym zależy na ochronie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego Karpat, oraz zrównoważonym rozwoju regionu. Wkład takich osób w realizację postanowień Konwencji przez inicjowanie pożądanych działań może być bezcenny, a ich przykład zachęcić może do uczestnictwa również inne osoby.

Równie dobrze mogą to też być pojedyncze osoby, niezainteresowane takimi problemami, lecz mające istotny interes faktyczny bądź prawny, skłaniający te osoby np. do udziału w postępowaniach prowadzonych z udziałem społeczeństwa, zmierzających do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mogą to na przykład być właściciele gruntów rolnych, leśnych lub przeznaczonych pod osadnictwo, właściciele obiektów infrastruktury turystycznej, deweloperzy, lub lokalni przedsiębiorcy. Ich interes lub opinia również musi być wzięty pod uwagę w takim postępowaniu. 

Może się również zdarzyć, że obywatele korzystający ze swojego prawa do współdecydowania o przyszłości regionu, w którym mieszkają i pracują, mogą mieć zupełnie inne przekonania niż wyrażone w Konwencji, oraz interes całkowicie rozbieżny z jej celami. Nie można bowiem a priori zakładać, że wraz z przyjęciem i ratyfikacją Konwencji przez RP wszyscy jej obywatele zaczną podzielać zawarte w niej idee.

Tym niemniej można z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, że w większości przypadków udział pojedynczych osób, jako jedna z możliwych form udziału publicznego, będzie miał marginalne znaczenie w procesie wdrażania Konwencji Karpackiej. Przede wszystkim dlatego, że obowiązujące przepisy prawa krajowego stwarzają wyraźną preferencje dla udziału publicznego znajdującym swój wyraz w działaniu zbiorowym lub zespołowym.

Potwierdzają ten fakt delegacje polskiego prawa krajowego, stwarzające szerokie, wymienione i omówione w poprzednich częściach niniejszego opracowania, uprawnienia i kompetencje w dziedzinach objętych Konwencja Karpacką organom jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza szczebla wojewódzkiego i lokalnego.

Są to ciała kolegialne skupiające zazwyczaj obywateli najbardziej czynnych publicznie, świadomych swoich praw obywatelskich, oraz będących pochodzącymi z powszechnego bezpośredniego wyboru przedstawicielami swoich środowisk lokalnych. Jednocześnie są to w znakomitej większości osoby, którym zależy na pomyślności miejscowych społeczności i kierujące się dobrem całej wspólnoty samorządowej.   

Z uwagi na powyższe, należy zatem przyjąć, że kluczowe znaczenie dla wdrażania postanowień Konwencji Karpackiej po stronie polskiej na poziomie regionalnym i lokalnym ma udział publiczny przedstawicieli lokalnych społeczności, skupionych w organach jednostek samorządu terytorialnego. Są to organy, w prerogatywach których leży, zgodnie z Konstytucją RP, nawet stanowienie obowiązującego prawa miejscowego[3].

Należy tu zauważyć, że pojedyncze osoby fizyczne lub środowiska lokalne mogą mieć znaczący wpływ na pracę organów samorządowych. Po pierwsze dlatego, że mogą one wywierać wpływ na poszczególnych swoich przedstawicieli w organach jednostek samorządu terytorialnego, jako że obowiązkiem tych przedstawicieli jest przecież utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami danego terenu oraz ich organizacjami, oraz przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców postulatów i opinii, a następnie  ich przedstawianie organom, w których zasiada. Radny nie jest jednak związany instrukcjami swoich wyborców[4].  

Pojedyncze osoby fizyczne lub środowiska lokalne mogą mieć również znaczący wpływ na pracę organów samorządowych z uwagi na fakt, że prace organów samorządowych są ze swej istoty jawne, więc każdy obywatel lub grupa obywateli może być obecny na posiedzeniach jej organów (np. sesjach rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa) lub komisji tematycznych, ma (z nielicznymi wyjątkami, określonymi odrębnymi ustawami) prawo dostępu do dokumentów związanych
z wykonywaniem zadań publicznych, oraz z reguły możliwość wypowiedzenia się w dyskusji i przedstawienia swoich opinii, postulatów i argumentów. Zasada jawności obowiązuje przecież na każdym szczeblu samorządów terytorialnych: wojewódzkim[5], powiatowym[6] i lokalnym[7].    

Zalecaną formą włączania jak najszerszego grona osób zainteresowanych są konsultacje społeczne na szczeblu regionalnym lub lokalnym. Możliwość taką stwarzają obowiązujące w RP ustawy samorządowe, dające podstawę prawną dla przeprowadzania na terytorium gminy lub województwa konsultacji, nie tylko w wypadkach przewidzianych ustawami, lecz również w sprawach uznane za ważne dla gminy[8] lub województwa[9].  Warto w tym miejscu przypomnieć odnośną Decyzję Drugiego Spotkania Konferencji Stron (COP2) Konwencji Karpackiej, wskazującą na potrzebę przeprowadzenia konsultacji społecznych w regionie[10], jako istotnej formy udziału publicznego w procesie jej wdrażania.

Istotną rolę we wdrażaniu niektórych postanowień Konwencji Karpackiej i jej protokołów może też mieć udział publiczny partnerów społecznych[11], w tym przede wszystkim właściwych merytorycznie  organizacji pozarządowych oraz instytucji i środowisk naukowych. Dodatkowy mandat prawny do udziału publicznego w realizacji zadań publicznych stwarza organizacjom pozarządowym ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[12].

Zbiorowe (kolektywne) formy udziału społecznego mogą też znacznie wykraczać poza tradycyjnie pojmowaną aktywność samorządów regionalnych i lokalnych, czy działalność organizacji pozarządowych.

Pewną inspiracją mogą tu stanowić przykłady aktywności publicznej na rzecz wdrażania postanowień Konwencji o ochronie Alp (Ramowej Konwencji Alpejskiej), będącej przecież „starszą siostrą” Ramowej Konwencji Karpackiej. Mówiąc o Konwencji Alpejskiej warto przy tej okazji wspomnieć o pewnej różnicy – w jej tytule jest mowa wyłącznie o ochronie Alp, podczas gdy w tytule Konwencji Karpackiej oprócz ochrony jest ponadto mowa o zrównoważonym rozwoju regionu.

Ramowa Konwencja Alpejska została podpisana 7 listopada 1991 r. w Salzburgu i weszła w życie 6 marca 1995 r. Jej stronami są Austria, Francja, Lichtenstein, Monako, Niemcy, Słowenia, Szwajcaria, Włochy oraz Wspólnota Europejska. Przystąpienie Wspólnoty Europejskiej[13] do Konwencji Alpejskiej znacznie ułatwiło utworzenie specjalnego programu finansowego UE dla regionu Alp „Alpine Space Programme”, wspierającego wdrażanie postanowień Konwencji Alpejskiej w ramach wspólnotowych inicjatyw Interreg IIIB (2000-2006) oraz Europejskiej Współpracy Terytorialnej (2007-2013).

Ze wsparcia środków  programu finansowego „Alpine Space” regularnie korzystają organizacje, instytucje i samorządy z wszystkich krajów regionu alpejskiego. Liczne wspólne ponadnarodowe projekty, współfinansowane ze środków Unii Europejskiej i realizowane z udziałem 5 800 gmin i 27 regionów położonych w ośmiu krajach alpejskich, sprzyjają rozwojowi współpracy w skali całego regionu alpejskiego, umożliwiając np. działanie wspólnych tematycznych grup roboczych (zajmujących się m.in. zagadnieniami kultury, pasterstwa, leśnictwa, turystyki i gospodarki wodnej).
Na rzecz wdrażania Konwencji Alpejskiej działają ponadto regionalne sieci współpracy (np. sieć „Via Alpina”, sieć gmin „Alians Alpejski” oraz alpejska sieć obszarów chronionych – ALPARC) oraz stowarzyszenia (np. Stowarzyszenie „Alpejskie Miasto Roku”). Funkcjonuje również interregionalna platforma dyskusji i współpracy „Sieć Regionów Alpejskich”.

Analogicznie w Karpatach mogą i powinny mieć miejsce przejawy, podobnych do wykorzystywanych w procesie wdrażania Konwencji Alpejskiej form zbiorowego (kolektywnego) udziału publicznego we wdrażaniu Konwencji Karpackiej i jej protokołów tematycznych.

Możliwe jest funkcjonowanie w każdej ze Stron Konwencji krajowych tematycznych grup roboczych (takie międzynarodowe grupy robocze działają już na szczeblu międzynarodowym, jako formalnie ukonstytuowane organy pomocnicze Konwencji, na podstawie jej Art. 16.), skupiających ekspertów z danych dziedzin, przedstawicieli właściwych merytorycznie organów administracji publicznej i instytucji, środowisk naukowych, oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych i zainteresowanych środowisk lokalnych. Na podstawie Art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie współpraca organów administracji publicznej z partnerami społecznymi na rzecz wykonywania zadań publicznych może przybierać formę tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym [14] (Nb. ustawa ta nie ogranicza możliwości form współpracy ani rodzaju partnerów).

Możliwe jest też, również z punktu widzenia polskiego prawa krajowego, funkcjonowanie formalnie ukonstytuowanych regionalnych koalicji karpackich. Mogą to np. być stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego z terenu polskich Karpat, mające na celu realizację związanych z wdrażaniem Konwencji Karpackiej zadań publicznych, oraz prowadzenie działalności pożytku publicznego[15]. Partnerstwa na szczeblu lokalnym i regionalnym, działające na rzecz wdrażania Konwencji,  mogą też opierać się na istniejących bądź nowo powołanych celowych związkach międzygminnych[16] lub związkach powiatów[17], realizujących w ten sposób zadania publiczne w skali przekraczającej skalę pojedynczej gminy lub powiatu. Konstytucja RP daje szerokie możliwości dobrowolnego zrzeszania się, tworzenia stowarzyszeń lub ruchów obywatelskich[18].

W kontekście udziału publicznego i współpracy na rzecz wdrażania Konwencji Karpackiej nie sposób pominąć potrzeby współpracy samorządów lokalnych ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, będących Stronami Konwencji, w szczególności tych, z którymi RP bezpośrednio graniczy, tj. Republiki Czeskiej, Republiki Słowackiej oraz Ukrainy. Taka współpraca samorządu lokalnego określona jest w prawie polskim wręcz jako zadanie własne gminy[19]. 

 Polskie prawo wewnętrzne przewiduje również możliwość przystępowania jednostek samorządowych, np. szczebla lokalnego, do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych[20]. Daje to podstawę prawną dla zrzeszania się polskich samorządów z ich odpowiednikami z obszaru całych Karpat, jak ma to miejsce w krajach alpejskich.   

*

Nie sposób jest wyobrazić sobie powodzenie wdrażania po stronie polskiej Konwencji Karpackiej i jej protokołów bez istnienia i funkcjonowania różnych, formalnie ukonstytuowanych bądź nieformalnych, zbiorowych form udziału publicznego, np. w postaci regionalnych sieci współpracy, zrzeszeń, stowarzyszeń lub związków samorządów lokalnych, przeprowadzania konsultacji społecznych na szczeblu regionalnym lub lokalnym, zawiązywania się partnerstw na rzecz konkretnych inicjatyw, tworzenia szerokiego forum dla wymiany informacji i współpracy wszelkich środowisk zainteresowanych postępami w realizacji postanowień Konwencji – będącej (wraz z ratyfikowanymi już przez RP protokołami tematycznymi do Ramowej Konwencji) jedynym obowiązującym w RP aktem prawnym dotyczącym ochrony i zrównoważonego rozwoju regionu karpackiego (lub w ujęciu KPSK 2030 – górskiego obszaru funkcjonalnego).

Obecnego poziomu udziału publicznego we wdrażaniu Konwencji Karpackiej po stronie polskiej nie można jeszcze uznać za wystarczający, należy jednak pamiętać, że sama Konwencja nie weszła jeszcze w „wiek dojrzały”.    

Na zakończenie niniejszego opracowania warto przypomnieć zalecenia dotyczące udziału publicznego ujęte w treści dotyczącej zrównoważonego rozwoju obszarów górskich Rezolucji przyjętej podczas sześćdziesiątej drugiej sesji  Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), która zachęca do dalszego tworzenia komitetów lub podobnych wielostronnych rozwiązań instytucjonalnych i mechanizmów na szczeblu krajowym i regionalnym, tam gdzie jest to właściwe, by wzmocnić koordynację i współpracę międzysektorową na rzecz zrównoważonego rozwoju regionów górskich; oraz zachęca do zwiększonego zaangażowania władz lokalnych, a także innych zainteresowanych stron, włączając w to społeczeństwo obywatelskie i sektor prywatny, w opracowywanie i wdrażanie programów, rozwiązań w zakresie planowania przestrzennego i własności gruntów, oraz działań związanych ze zrównoważonym rozwojem w górach[21].  

W dalszym tekście tej samej rezolucji Zgromadzenie Ogólne ONZ odnotowało z zadowoleniem przyjęcie i podpisanie przez siedem krajów regionu Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat, zapewniającej ramy współpracy i wielosektorowej koordynacji polityk, platformę dla wspólnych strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju, oraz forum dla dialogu pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami[22]. 

Trudno byłoby pokusić się o lepsze a zarazem  bardziej zwięzłe zdefiniowanie znaczenia i roli Konwencji Karpackiej dla współpracy na rzecz zrównoważonego rozwoju Karpat, z decydującym o powodzeniu wszelkich podejmowanych w tym regionie działań udziałem jego mieszkańców.