Uniwersytet Karpacki

Anna Dubel

Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie

Dobre praktyki udziału społecznego w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000

Wymogi prawne udziału społecznego w zarządzaniu obszarami Natura 2000

Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000 jest formą ochrony przygody, która została wprowadzona w Polsce po przestąpieniu naszego kraju do Unii Europejskiej. Jedną z wytycznych Komisji Europejskiej i podległych jej organów takich jak Dyrekcja Generalna ds. Środowiska w zakresie zarządzania siecią jest zapewnienie udziału społecznego w podejmowaniu decyzji. Konieczność konsultacji społecznych wynika m.in. z postawień sygnowanej przez Polskę i inne państwa UE Konwencji z Aarhus (1998). Udział społeczeństwa w ochronie środowiska określa ustawa z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Określa ona m.in. iż organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów zapewniają możliwość udziału społeczeństwa przed wydaniem lub zmianą decyzji, a także przed przyjęciem lub zmianą dokumentów. Ponadto ustawa wskazuje, iż każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ustawa określa jakie informacje właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przed przyjęciem lub zmianą decyzji oraz przy opracowywaniu dokumentów. (art. 33, art. 39) Ustawa ta nadaje też szczególne uprawnienia organizacjom ekologicznym, które mogą uczestniczyć w postępowaniach na prawach strony, “jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.”(art. 44)

Praktyka włączania społeczeństwa w proces tworzenia planów zadań ochronnych

Opisane w poprzednim rozdziale wymogi prawne są wykonywane przy planowaniu zarządzania na obszarach Natura 2000, które jest realizowane poprzez plany zadań ochronnych (PZO). PZO określają m.in. cele i działania ochronne oraz podmioty odpowiedzialne za ich wykonanie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Schemat procesu opracowywania PZO przedstawiono na rysunku 1. Zespół Lokalnej Współpracy i wyłożenie projektu planu do publicznej wiadomości pełnią w procesie kluczową rolę.

Rysunek 1: Schemat procesu tworzenia planów zadań ochronnych

Źródło: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Krakowie

Do mocnych stron i właściwych praktyk obecnie stosowanego podejścia należy niewątpliwie powołanie Zespołu Lokalnej Współpracy (ZLW), który stanowi grupę konsultacyjną przy opracowywaniu PZO. Ponadto ważny jest wymóg minimalny 2-3 spotkań konsultacyjnych tego Zespołu na których wykonawca planu przedstawia proces jego opracowywania, wyniki inwentaryzacji przyrodniczej (jeśli została przeprowadzona) oraz przyjęte założenia sporządzonego przez swój zespół projektu planu. Wykonawca planu jest podmiotem odpowiedzianym za opracowanie projektu planu zadań ochronnych wybranym w przetargu zgodnie z prawem zamówień publicznych.

W praktyce realizacja procesu opracowania PZO posiada jednak jeszcze pewne niedoskonałości, które negatywnie wpływają na jego skuteczność, m.in.:

• Liczba spotkań na niektórych obszarach, głównie ze względu na ich wielkość i złożoność powiązań społeczno-gospodarczych, nie jest wystarczająca do osiągnięcia wielu celów jakie są przed tymi spotkaniami stawiane. Do tych celów należą m.in.: i) edukacja ekologiczna lokalnej społeczności odnośnie sieci Natura 2000, przedmiotów ochrony na danym obszarze i wymagań ich dotyczących, ii) ustalenie faktycznych zagrożeń dla przedmiotów ochrony, iii) określenie planowanych działań oraz iv) zaplanowanie efektywnej współpracy na rzecz ich realizacji.
• Sposób prowadzenia spotkań i ich zakres jest niedostosowany do lokalnych oczekiwań.
• Społeczności lokalne nie czują się traktowane jak partnerzy, ich doświadczenie w zakresie gospodarowania z poszanowaniem przedmiotów ochrony nie jest w ich odczuciu wystarczająco brane pod uwagę przy opracowaniu dokumentu PZO.

Bardzo często organizacje pozarządowe starają się łagodzić lub eliminować powyższe problemy. W kolejnych rozdziałach wskazano możliwości uspołecznienia zarządzania środowiskiem na obszarach Natura 2000, a także przykłady dobrych praktyk i praktyczne wskazówki dla urzędników i organizacji pozarządowych w tym zakresie.

Możliwości uspołecznienia zarządzania środowiskiem na obszarach Natura 2000

Udoskonalenie procesu włączania społeczeństwa w zarządzanie na obszarach chronionych jest przedmiotem licznych badań (Grudzińska-Jurczak M, et al. 2010, Dubel A. et al. 2010, Pietrzyk-Kaszyńska A. et al. 2012, Dubel A, Królikowska K. 2014). Liczne są również inicjatywy, projekty i publikacje dotyczące zwiększenia udziału społeczeństwa w decydowaniu o przyszłości obszarów Natura 2000 (m.in. Pawelczyk P. Jermaczek A. 2004, Dubel A. et al 2013, FWIE 2013, Dubel A. 2014, GDOŚ 2015). Na obszarze Karpat realizowane były m.in. następujące inicjatywy w tym zakresie „Natura w Karpatach”, „Promocja partycypacji i mediacji w zarzadzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000”, „Poznaj swoją Naturę”.

Na podstawie tych doświadczeń można wskazać najważniejsze kluczowe czynniki dla powodzenia procesu partycypacyjnego:

• ustalenie ram instytucjonalnych dla procesu (legitymizacja), w tym możliwości i trybu wykorzystania rezultatów,
• włączenie interesariuszy (wszystkich stron), zapewnienie „równości” stron w procesie,
• zaplanowanie procesu: diagnoza sytuacji, wyznaczenie celu, elastyczność, konsekwencja,
• zarezerwowanie odpowiedniego czasu na proces,
• dotrzymywanie obietnic, podawanie rzetelnych, prawdziwych informacji,
• profesjonalna organizacja procesu (obecność moderatorów, mediatorów, ekspertów),
• dobra wola stron biorących udział w procesie.

Kluczowe czynniki sukcesu wyznaczają kierunki możliwych usprawnień dotyczących uspołecznienia zarządzania środowiskiem na obszarach Natura 2000 i są możliwe do realizacji, jak wskazują opisane wybrane przykłady dobrych praktyk.

Przykłady dobrych praktyk zwiększenia udziału społecznego dla lepszego opracowywania planów zadań ochronnych

W tym rozdziale opisano wybrane przykłady dobrych praktyk zwiększenia udziału społecznego w zarządzaniu na obszarach Natura 2000 poprzez uspołecznienie procesu tworzenia planów zadań ochronnych.
Wybrano dobre praktyki z terenu Karpat dotyczące obszarów Natura 2000 zróżnicowanych, na ile to było możliwe, pod względem presji antropogenicznych, siedlisk przyrodniczych i charakterystyk biogeograficznych. Na obszarze Karpat do 2015 roku zostało wyznaczonych 49 obszarów Natura 2000, w tym 8 obszarów ptasich (tzw. OSO, PLB) i  41 obszarów siedliskowych (tzw. SOO, PLH). Opracowano dla nich 20 planów zadań ochronnych.

Rysunek 1: obszary Natura 2000 na terenie Karpat

źródło: Natura 2000 Network Viewer, EEA, dostęp 9.03.2016 http://natura2000.eea.europa.eu/#

W tabeli 1 przedstawiono dobrą praktykę dotyczącą obszaru Natura 2000 Bieszczady (PLC180001). Jest to obszar leśny położony w całości na terenie Bieszczadzkiego Parku Narodowego. W tabeli 2 przedstawiono praktykę zrealizowaną na obszarze Tatr i Podhala m.in. obszarze Natura 2000 Tatry (PLC120001) W tabeli 3 omówiono praktykę dla obszaru Natura 2000 Dolina Białki (PLH180013) leżącego w dolinie rzecznej.

Wskazane dobre praktyki były inicjowane przez instytucje naukowe, organizacje pozarządowe lub instytucje ochrony przyrody i wdrażane w ramach projektów współfinansowanych z funduszy europejskich lub funduszy Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Tabela 1: Górskie obszary leśne – obszar Natura 2000 Bieszczady PLC180001

Źródło: opracowanie własne

Tabela 2: Teren Tatr i Podhala – m.in. obszar Natura 2000 Tatry PLC120001

Źródło: opracowanie własne

Tabela 3:  Górskie doliny rzeczne - Dolina Białki PLH180013

Źródło: opracowanie własne

Rekomendacje dla urzędników

W tym rozdziale przedstawiono rekomendacje wynikające z możliwych i sprawdzonych w praktyce usprawnień angażowania społeczności w podejmowanie decyzji dotyczących obszarów Natura 2000. Z uwagi na to, iż tzw. „urzędnicy” nie są jednorodną grupą w zakresie kompetencji i uprawnień dotyczących zarządzania na obszarach Natura 2000, wyspecyfikowano rekomendacje w podziale na różne szczeble władz samorządowych oraz instytucje właściwe w zakresie podejmowania decyzji dotyczących ochrony przyrody na tych obszarach.

Władze regionalne – urzędy marszałkowskie

Ich rola dotycząca udziału społecznego w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000 polega na wyznaczaniu kierunków działań i ich współfinansowaniu, a także tworzeniu zachęt dla podmiotów gospodarczych dla efektywnej ochrony środowiska naturalnego.

Najważniejsze rekomendacje dotyczą angażowania szerokiego grona ekspertów, podmiotów i organizacji do współtworzenia planów rozwoju, a nie tylko konsultacji gotowych dokumentów.

Władze lokalne – powiaty i gminy

Władze lokalne powinny zapewniać faktyczny udział społeczny w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000, poprzez rzetelne informowanie oraz zapraszanie jak najszerszego grona interesariuszy do udziału w konsultacjach, a także przekazanie im w jaki sposób ich uwagi zostały wzięte pod uwagę.

Sołtysi

Sołtysi pełnią ważną rolę w komunikacji pomiędzy władzami lokalnymi a mieszkańcami. Dbając o rozwój swojej miejscowości są reprezentantami mieszkańców w postępowaniach i prowadzonych konsultacjach. Powinni interesować się zarządzaniem na obszarach Natura 2000 w swojej okolicy, rozpoznawać możliwości, korzyści i zagrożenia dla zrównoważonego rozwoju lokalnego, uczestniczyć w organizowanych konsultacjach i rzetelnie informować mieszkańców o planowanych zmianach. Należy podkreślić, iż zrównoważony rozwój lokalny jest oparty o racjonalne gospodarowanie wspólnymi zasobami przyrody, tak aby umożliwić korzystanie z nich również przyszłym pokoleniom.

Ministerstwo Środowiska

Ministerstwo wyznacza kierunki polityki ochrony środowiska i sposób realizacji zasad zrównoważonego rozwoju. Efektywna realizacja celów tej polityki jest uzależnione od jej postrzegania przez podmioty odpowiedzialne za jej realizację. Włączenie tych podmiotów w tworzenie rozwiązań zapewni skuteczne ich wdrażanie.

Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska i regionalne dyrekcje ochrony środowiska

Rekomendacje dla instytucji ochrony przyrody dotyczą proaktywnego włączania interesariuszy w decyzje dotyczące środowiska naturalnego, a także tworzenia warunków współpracy i korzystania z lokalnej wiedzy o przedmiotach ochrony i ich znaczeniu dla lokalnej gospodarki. Doświadczenia pokazują, że lokalne społeczności, a także prywatni i instytucjonalni właściciele gruntów, mają znaczą wiedzę o przedmiotach ochrony i sposobach ich zachowania, które instytucje ochrony przyrody mogłyby bezpośrednio wykorzystać przy planowaniu sposobów ochrony.

Rekomendacje dla organizacji pozarządowych

Ich rola dotycząca udziału społecznego w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000 polegać może na braniu czynnego udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, promocji udziału społecznego, działaniach na rzecz poprawy stanu gatunków i siedlisk chronionych na obszarach. Najważniejsze rekomendacje dotyczą tego, aby organizacje pozarządowe:

• współpracowały z organami administracji w działalności na rzecz ochrony środowiska (do czego zachęca art. 45 wspomnianej ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko);
• brały czynny udział w opracowywaniu dokumentów oraz w postepowaniach dotyczących wydawania decyzji dotyczących środowiska;
• udzielały wsparcie merytorycznego i eksperckiego przy tworzeniu dokumentów, opracowywały opinie wspierające postepowania;
• pomagały w nawiązaniu współpracy między instytucjami a naukowcami i ekspertami;
• wykorzystywały swoje sieci powiązań i kanały rozpowszechniania informacji do promocji udziału społecznego i budowy społeczeństwa obywatelskiego.

Rekomendacje dotyczące współpracy międzynarodowej

Sieć Natura 2000 nie zna granic. Wiele karpackich obszarów Natura 2000 to obszary rozciągające się poza granice państw, np. obszary Natura 2000 Bieszczady, Tatry, Beskid Niski, czy  Beskid Żywiecki (porównaj rysunek 1). Stąd wskazane jest, aby wytyczne w zakresie zarządzania ochroną przyrody i środowiskiem naturalnym były opracowywane na poziomie ponadnarodowym z uwzględnieniem lokalnej specyfiki. Do najważniejszych rekomendacji w zakresie współpracy międzynarodowej na rzecz skutecznego zarządzania środowiskiem na obszarach Natura 2000 należą:

• Podejmowanie efektywnej współpracy instytucjonalnej i działań na różnych poziomach administracji oraz pomiędzy organizacjami i podmiotami dotyczących realizacji wspólnych celów w ochronie środowiska i mitygacji zagrożeń, a także angażowania społeczeństwa w te działania już na etapie planowania.
• Wymiana dobrych praktyk, aby udoskonalać wytyczne do zarządzania oraz podejmować bardziej efektywne działania.

Bibliografia

1. GRODZIŃSKA-JURCZAK M., TARABUŁA FIERTAK M. (red.), 2010, Jak projektować i prowadzić działania informacyjno-konsultacyjne na obszarach Natura 2000? Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.

2. DUBEL A., JAMONTT-SKOTIS M., KRÓLIKOWSKA K., STEFAŃSKA J., BANROWSKA A., 2010, Skuteczne zarządzanie obszarami Natura 2000, Stowarzyszenie Centrum Rozwiązań Systemowych, ISBN 978-83-64365-00-3, GS, Kraków. http://www.natura2000.crs.org.pl/index.php?s=6

3. PIETRZYK-KASZYŃSKA A., CENT J., GRODZIŃSKA-JURCZAK M., SZYMAŃSKA M., 2012, Factors influencing perception of protected areas - The case of Natura 2000 in Polish Carpathian communities. Journal of Nature Conservation 20:284-292.

4. DUBEL A., KRÓLIKOWSKA K. 2014. Nature conservation versus flood protection – participatory conflict resolution for the Białka River Valley, Economic and Environmental Studies. Vol 14 No. 4 (32/2014), 357. Wyd. Opole University, Opole 2014. pp. 473-484 http://www.ees.uni.opole.pl/content/04_14/ees_13_4_fulltext_09.pdf

5. PAWELCZYK P., JERMACZEK A., 2004, Natura 2000 - narzędzie ochrony przyrody. Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, WWF Polska, Warszawa.

6. DUBEL A., JAMONTT-SKOTIS M., KRÓLIKOWSKA K. CZAPSKI M., DUBEL K., 2013, Metody rozwiązywania konfliktów na obszarach Natura 2000, Wyd. CRS, ISBN 978-83-64365-01-0, Wrocław – Kraków. http://natura2000.crs.org.pl/partycypacja/pliki/file/publikacja_PINAT.pdf

7. FWIE, 2013, Raport na temat aktualnych problemów związanych z wdrażaniem oraz funkcjonowaniem sieci Natura 2000 w Polsce, Dostęp 13.03.2016

http://www.misjanatura.fwie.pl/images/pdf/Raport%20z%20konsultacji_B1.pdf

8. DUBEL A., 2014, Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000, AURA 1/2014.

9. GDOŚ, 2015, Raport na temat konfliktów społecznych na 5 obszarach Natura 2000, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa.

Wybrane regulacje prawne:

1. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. 2010 nr 34 poz. 186).
2. Ustawa z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688)